Julien Fragnon

Protéger les citoyens contre le terrorisme
Vers l’institutionnalisation d’une communication publique antiterroriste

Table des matières

1L’année 2015 restera marquée par les pires attentats commis en France dans son histoire moderne. Par leur ampleur (149 morts et plus de 400 blessés), par leurs modes opératoires, par la sidération qu’ils ont engendrée, les attaques de janvier et de novembre 2015 représentent une rupture dans l’histoire politique de notre pays. Une rupture qui se retrouve également dans les réponses mises en œuvre par le gouvernement : mise en place de l’état d’urgence (renouvelé deux fois à ce jour), tentative (probablement vaine) de modification de la Constitution avec la création d’une mesure de déchéance de la nationalité pour les crimes terroristes mais aussi innovation dans la manière de communiquer sur la lutte contre le terrorisme. Au-delà de l’usage assumé d’un registre lexical guerrier, le gouvernement a lancé plusieurs campagnes de communication à destination du grand public. Ainsi, depuis le 4 décembre 2015, il diffuse des affiches1 et des vidéos sur les gestes à tenir lors d’un attentat. Il a aussi engagé une campagne de « contre-discours »2 pour lutter contre la communication de l’organisation Etat islamique3 avec la création de comptes Facebook et Twitter dédiés ou la diffusion de clips vidéos sur les réseaux sociaux ou dans les médias télévisés4. Notre contribution s’appuie sur ces innovations pour interroger l’évolution des discours antiterroristes depuis les années 1980 et tester plusieurs hypothèses, issues d’une recherche actuellement en cours sur la communication anti-terroriste en France. Ce travail se base notamment sur notre corpus de thèse5 et sur une analyse des discours prononcés depuis 2012, le tout complété par des entretiens réalisés avec des acteurs concernés (journalistes, policiers). Dans cet article, nous retracerons, à grands traits, les principales caractéristiques des discours antiterroristes depuis les années 1980. Cette description illustre l’évolution de la communication de crise et de l’usage du plan Vigipirate. Dans un second temps, nous nous attarderons sur le tournant des années 2005-2006 qui éclaire les prémisses de la stratégie actuelle. Celle-ci n’est donc pas uniquement une action conjoncturelle mais bien le produit de logiques anciennes qui travaillent les pouvoirs publics depuis longtemps.

L’évolution des discours antiterroristes en France depuis les années 1980 : une illustration de la communication de crise

2Peu de travaux académiques se sont intéressés spécifiquement à la question des discours politiques sur le terrorisme. Ces recherches se partagent entre des publications qui critiquent la parole politique pour souligner son incapacité à comprendre le phénomène terroriste (Bigo, Hermant, 1986) ou son manque de cohérence (Wieviorka, Wolton, 1987) tandis que d’autres relèvent sa fonction de légitimation politique par la revendication permanente du consensus social (Tsoukala, 2006, 2008). Malgré une posture critique, ces chercheurs ont mis en évidence la visée régulatrice de ces prises de position. Prononcés à l’occasion d’attentats commis en France ou à l’étranger, les discours antiterroristes visent un objectif commun : celui de combler la fragilité et l’incertitude générées par les attentats. Ces interventions sont essentiellement réactives et se distinguent par des caractéristiques fortes (régularité des discours, forte homogénéité partisane) et l’utilisation de registres lexicaux proches (fermeté dans la lutte contre le terrorisme, solidarité avec les victimes, unité nationale). Visant la performativité, ces actes de langages permettent aux gouvernants de réguler le désordre en recherchant trois effets : mobiliser la population et la classe politique, la rassurer et inscrire l’attentat dans une représentation du monde maîtrisable. La mobilisation s’effectue grâce à une logique d’appartenance, fondée sur le partage d’émotions communes, et sur une logique d’exclusion qui renforce l’unité du groupe en construisant une figure de l’ennemi. La stratégie mobilisatrice se caractérise par l’emploi de symboles d’identification valorisés (la figure de la victime), par la présence de traces affectives exprimant les sentiments du locuteur (vocabulaire émotionnel, présence de verbes de perception, etc.) et par la construction d’une stratégie de proximité : l’acteur politique met en mots ces sentiments afin d’attester de l’authenticité de sa réaction et se rapprocher ainsi des destinataires du discours. La construction de l’ennemi prend la forme de discours de réprobation qui s’inscrivent dans une dichotomie morale. A cela s’ajoute une stratégie de rassurement qui passe par une restauration de l’ordre étatique qui révèle un double sens à la notion de maitrise : maitrise de soi par la modération du pathos et, maitrise de la répression par la judiciarisation de la lutte contre le terrorisme. Cette tenue s’affiche, à la fois, dans une posture personnelle (présentation de l’ethos du locuteur politique) et collective (présentation de la conduite de l’action publique), notamment, à travers l’emploi d’une énonciation contrôlée et d’un lexique de la rationalité. Ces discours visent ainsi à juguler le désordre par une régulation de la temporalité et de l’agenda politique. Malgré la diversité partisane des locuteurs ou des contextes d’énonciation, ces prises de parole renvoient très largement aux principes de la communication de crise.

3Un attentat est une crise parmi d’autres qui nécessite des procédures particulières : l’Etat doit rassurer la population par des mesures de protections et diffuser un message de détermination et de fermeté (Ogrizek M. et Guillery, 1997, Roux-Dufort, 2000, 2003). La communication est un outil politique de gestion du temps si le gouvernement remplit plusieurs critères : être réactif, être une source d’informations crédibles, anticiper l’évolution de la crise, être en phase avec ses perceptions (notamment médiatiques), la positionner (la cadrer dans des valeurs éthiques ou fondamentales) et mobiliser des ressources. Destinataires de ces discours, les journalistes reconnaissent son rôle primordial après un attentat. « Lors d’un attentat, il y a deux choses essentielles : la résolution de l’enquête et une bonne communication. C’est un acte politique fondamental. Par exemple, en cas d’attentat bioterroriste. Un attentat bioterroriste peut ne pas faire beaucoup de morts, par contre, cela crée un effet de panique énorme avec un risque de déstabilisation important. Et là, la communication est importante… » (entretien avec un journaliste du Monde, 2008). Malgré cette importance, la communication antiterroriste est restreinte aux périodes d’attentats et ne s’inscrit pas dans une stratégie d’ensemble. « Si le pouvoir a compris l’impératif de répondre aux exigences de l’information, aucune organisation ad hoc (…) n’[a] été mis[e] en place pour assurer cette mission. La communication en 1995, à l’instar de 1986, s’avéra ponctuelle et circonstanciée, sans s’inscrire dans un schéma informationnel continu. La conduite de l’information de crise souffrait alors d’une maîtrise très approximative » (Cettina, 2009, p. 10). Mais les attentats du 11 septembre 2001 et la consécration d’un changement fondamental de la nature des crises contemporaines ont conduit à une évolution des pratiques politiques.

4Dès décembre 2001, les parlementaires français inscrivent l’information des citoyens dans la liste des actions nécessaires pour lutter contre le terrorisme. « La lutte contre le terrorisme est l’affaire de tous ; c’est pour cette raison que les membres de la société civile doivent tout à la fois être informés de la réalité des menaces et participer à la prévention des risques » (Quilès et al., 2001, p. 127). L’évolution du plan Vigipirate6 illustre également cette volonté politique d’intégrer la communication dans la lutte antiterroriste. Depuis sa création, ce plan est mobilisé par les dirigeants en cas d’attentats car il incarne la double exigence du discours rassurant : un symbole visible et mémorisable de la prévention (la nomination du « plan Vigipirate ») et sa traduction concrète (la présence visible de militaires dans les espaces publics). En 2003, une réforme du plan est lancée avec l’instauration des degrés de couleurs en fonction de la gravité de la menace. Celle-ci comporte des effets de symbolisation (simplicité et efficacité des codes de couleur qui renvoient aux couleurs des feux de circulation) et une rationalisation apparente des procédures administratives de prévention (Marret, 2003). Copiée sur le modèle américain du FBI, cette évolution s’inspire des principes rationalisants de l’action publique avec par exemple une procédure d’alerte qui serait dorénavant « plus efficace, plus souple, plus adapté[e] à la menace » (dossier de presse de présentation du nouveau plan Vigipirate, 26 mars 2003). On retrouve ici les prémices du changement de nature de la communication politique sur le terrorisme telle qu’elle sera formalisée par les travaux préparatoires puis la publication (2005-2006) du Livre Blanc sur la sécurité intérieure face au terrorisme7.

Vers l’institutionnalisation d’une communication publique antiterroriste

5La communication, entendue comme un mode d’action des pouvoirs publics vis à vis des citoyens (Ollivier-Yaniv et Rinn, 2009), s’appréhende dans une double approche : à la fois, symbolique et pragmatique qui fait de l’exercice du pouvoir, une activité essentiellement discursive et une plus sociologique qui l’interprète comme la mise en œuvre d’activités, de dispositifs et de savoir-faire spécifiques, visant à promouvoir un lien entre les dirigeants et les citoyens (Riutort, 2007). La question d’une communication publique antiterroriste est donc aussi le produit de dynamiques différenciées relevant des éléments constitutifs d’une politique publique (Lascoumes, Le Galès, 2010, p. 13). Elle s’appuie sur des représentations sociales nouvelles concernant la modernisation de l’Etat, la représentation de la violence terroriste ou l’efficacité de la lutte antiterroriste. Elle prend forme au cours d’un processus historique particulier, compris entre 2005 et 2006, avec la mobilisation d’acteurs politiques et d’experts au sein d’institutions gouvernementales. Avec la multiplication des attentats dans les grandes villes occidentales depuis 2001, les dirigeants politiques valident le changement de nature de la « menace terroriste ». Celle-ci est appréhendée comme un risque permanent et collectif face auquel l’Etat doit sensibiliser sa population. Par exemple, le site gouvernemental de prévention des risques majeurs inscrit les menaces terroristes au même niveau que les risques sanitaires, technologiques et naturels. Cette labellisation spécifique du risque terroriste trouve son origine dans la diffusion de la notion de « sécurité globale » (Ocqueteau, 2007). Enclenchée par la révolution de la sécurité territoriale américaine et l’intégration de nombreuses structurales fédérales (immigration, sécurité civile, douanes, lutte contre le trafic de drogue, etc.) au sein du Department of Homeland Security à la fin de 2002, la doctrine de « sécurité globale » est une grammaire de l’action publique, commune à plusieurs administrations, qui transcende volontairement la vieille distinction entre « sécurité intérieure » et « sécurité extérieure ». Cette nouvelle représentation du risque terroriste vu comme permanent nécessite donc aussi un changement dans la manière d’en parler.

6Déjà inscrite dans l’arsenal législatif contre le terrorisme (avec notamment l’incrimination d’association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste), la prévention prend aussi place dans la communication sur le terrorisme. Il ne s’agit plus seulement de communiquer à l’occasion d’un attentat mais bien de maintenir une attention et une mobilisation permanentes de la population. C’est en dramatisant de manière continue l’ampleur des risques terroristes que les autorités pensent rendre efficace la communication publique antiterroriste. Les autorités doivent rappeler à l’ensemble de la population la permanence des menaces notamment lors de la réalisation d’exercices ou au moment des départs et des retours de vacances (La France face au terrorisme, 2006, p. 105). En d’autres termes, il faut maintenir la population sous pression pour tenir éveillées ses capacités d’attention. « L’objectif visé est de permettre à la population d’être un acteur lucide et sensibilisé, en évitant qu’elle soit une masse de manœuvre au mieux passive et au pire vassale de l’action terroriste, le risque pouvant naître tant du sentiment d’abandon par les pouvoirs publics que du refus d’associer l’opinion à l’action contre le terrorisme » (J.-F. Bureau, directeur de la communication au Ministère de la Défense, 17 novembre 2005). L’autre volet de la visibilisation de la menace est celui d’une plus grande présence médiatique des chefs des services antiterroristes (DCRI, DGSE, etc.) notamment à l’occasion des commémorations des attentats. Plus récemment et de manière régulière depuis 2014, c’est une stratégie de publicisation des tentatives avortées d’attentat qui a été choisie. « [L]orsqu’il y a le risque de la commission d’un attentat, que les services déjouent ces attentats, je m’exprime (…) parce que je pense que sur ces sujets, il est très important que chacun joue son rôle, que le ministre de l’Intérieur rende compte de la réalité de la menace parce qu’il faut dire la vérité aux Français » (Bernard Cazeneuve, ministre de l’Intérieur, France Inter, 20 juillet 2015). Cette stratégie s’oppose à une tendance historique qui misait plutôt sur une discrétion de la parole publique sur ces sujets par crainte d’une récupération politique.

7À l’occasion de la parution du Livre blanc en 2006, le gouvernement avait tenté de théoriser une communication antiterroriste pérenne autour de trois grands objectifs : l’information de la population, la mobilisation nationale et la compassion à l’égard des victimes. Pour les autorités, ces objectifs devaient s’appuyer sur des structures publiques rassemblées sous l’égide du Service d’Information du Gouvernement. La communication gouvernementale doit donc être maîtrisée, centralisée et homogénéisée afin de participer pleinement à la stratégie de lutte contre le terrorisme. Ces principes trouvent une déclinaison concrète dans les campagnes de communication lancées en 2015 qui se rapprochent des déterminants classiques de la communication publique. Celle-ci se présente comme un outil de diffusion d’informations d’intérêt général, détachées de tout intérêt partisan (Marchetti, 2008). Il s’agit pour l’Etat de promouvoir une politique publique sous des formes neutres et dépolitisées. De fait, les messages gouvernementaux sont d’autant mieux relayés par les médias qu’ils apparaissent comme la participation à une cause universelle. C’est de cette manière que les pouvoirs politiques se sont saisis de la « menace terroriste » pour promouvoir leur action et leur perception publique. Elle relève d’une forme de « marketing social » (Rinn, 2009) en empruntant, sur le plan formel, des traits classiques de la publicité et, dans le message, en visant spécifiquement des changements de pratiques parmi la population. Ainsi, la campagne « Que faire en cas d’attaque terroriste ? » est explicitement promue comme une action de sensibilisation pour se protéger en attendant l’arrivée des forces de l’ordre. L’iconographie reprend d’ailleurs celle des affiches sur les gestes à tenir en cas d’incendie. De son côté, le site gouvernemental sur les risques majeurs enrôle le citoyen dans la politique de prévention du terrorisme. « Chaque citoyen favorise l’efficacité de la mise en œuvre des mesures de vigilance définies par l’Etat grâce à sa connaissance du dispositif, à sa compréhension des mesures et son adhésion aux recommandations »8.

Conclusion

8Malgré des résultats encore partiels, il semble que l’on assiste à un changement profond de la manière dont l’Etat parle du terrorisme. Des discours antiterroristes traditionnellement prononcés à l’occasion des attentats, nous sommes passés à une institutionnalisation progressive d’une communication publique spécifique. Pour répondre aux effets communicationnels des actions terroristes, les responsables politiques intègrent la communication publique comme faisant partie intégrante de la lutte antiterroriste. « Toute défaillance en matière de communication publique face au terrorisme se paie au prix fort dans le court et le long terme » (La France face au terrorisme, 2006, p. 86). Ici, la communication est élevée au même niveau que la lutte concrète, menée par les magistrats et les agents des services de police et de renseignements. Si la gravité des attentats de 2015 a ouvert une fenêtre d’opportunité, cette évolution puise dans des sources plus anciennes. De plus, elle s’inscrit dans des tendances historiques qui transcendent l’ensemble des politiques publiques. Le dispositif de prévention du terrorisme est vu comme une nouvelle déclinaison d’une stratégie politique globale de modernisation de l’État. Ce dernier, y compris dans la lutte antiterroriste, doit se plier aux nouveaux principes de l’administration publique : la transparence, la réactivité et la modernité (Oger et Ollivier-Yaniv, 2006). Cependant, cette politique publique, fondée sur la pratique traditionnellement secrète des services de renseignement, s’accorde difficilement avec une publicité accrue. Ainsi, les agents de renseignement ont parfois des difficultés à traduire les informations remontées du terrain en indicateurs fiables des menaces (Forcade et Laurent, 2005) tandis que le discours de la rationalisation masque mal les intérêts inhérents à la dramatisation, contenus au cœur des interdépendances entre les décideurs politiques et les acteurs de la communauté du renseignement.

Bibliographie

Notes

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